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白宮內部就對華關稅意見分歧,凸顯拜登貿易政策難題


華盛頓——週一,拜登總統決定嘗試與亞洲夥伴結盟,組成一個對抗中國的經濟集團。這一決定是在外界對其政府的對華經濟政策感到失望之際做出的,一些白宮顧問敦促他放棄川普時代的政策——他一直批評那些政策,還有一些顧問則認為,如果拜登讓步,可能會被視為對中國軟弱。
一些官員對於美中貿易關係仍由川普總統制定的政策來界定感到失望,包括對逾3600億美元的產品徵收關稅,以及雙方在2020年初簽署的一項協議中做出的貿易承諾。
在通膨迅速上升的背景下,對美國對華經濟策略的擔憂有了新的緊迫性。財長耶倫等官員認為,整套關稅幾乎不具有戰略意義,為了減輕企業和消費者的經濟負擔,至少可以部分取消。
但這些觀點遭到了其他高級政府官員的反對,比如白宮的一些高級助手、美國貿易代表和勞工團體。他們認為,取消關稅(徵稅原本是為了懲罰中國的經濟行為)將構成單方面的解除,因為北京方面尚未處理導致這些報復措施的相關政策。根據對十幾位現任和前任官員的採訪,隨著期中選舉的臨近,一些政府官員擔心,取消關稅會使民主黨人容易受到政治攻擊。
就任總統近一年半以來,拜登始終缺乏明確的貿易戰略,商界也失去了耐心。高管們抱怨缺乏明確性,他們說這使得他們很難決定是否繼續在中國這個關鍵市場投資。
在俄羅斯入侵烏克蘭之際,釐清如何應對中國的貿易做法變得更加困難。政府的一名高級官員表示,美國原本打算在2022年初改變與中國的貿易關係,但隨著北京與莫斯科結盟,拜登認為,謹慎的做法是先看看烏克蘭事件的發展對全球經濟和美國盟友的影響。
在本週,拜登政府貿易戰略的一些要素變得清晰起來。週一,拜登在日本宣布,美國將與12個國家展開談判,為印太地區制定一個新的經濟框架。這些國家將致力於形成一個集團,為供應鏈問題提供早期預警系統,鼓勵工業脫碳,並為美國企業提供中國以外可靠的亞洲合作夥伴。
該框架不會包含大多數貿易協定中常見的具有約束力的市場准入承諾,事實證明,在美國退出歐巴馬總統標誌性的貿易協定《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)後,對許多民主黨人來說,這類政策條款難以推進。
美國官員表示,該框架有著雄心勃勃的目標,包括提高勞工和環境標準,並為數據如何在國家間流動制定新的指導方針。但一些分析人士懷疑,在不向亞洲國家提供美國市場准入的情況下,該框架是否能夠對這些變化起到激勵作用。美國市場准入通常是貿易協定中的激勵因素。美國勞工組織已經開始擔心,一些承諾可能導致美國產業進一步外包。
該框架也沒有試圖直接影響與中國的貿易。拜登政府的許多官員得出結論,與中國的談判已被證明基本上沒有結果,在世界貿易組織的談判也是如此。相反,他們表示,他們將試圖通過改變中國周圍的環境、重建聯盟、加大對美國的投資,包括通過一項一萬億美元的基礎設施支出法案,從而與中國對抗。
美國高級官員與川普政府的官員持有類似的觀點,即世界對中國經濟的依賴給了北京強有力的戰略槓桿。知情人士說,去年秋天基本完成的一份保密的對抗中國戰略認為,讓一些行業脫鉤並實現供應鏈多元化對美國安全而言很重要。
政府本應在一次闡述對中國的經濟和安全目標的重要演講中簡要介紹這一機密戰略。華盛頓官員和中國問題專家本來預計該講話將在去年秋天發表。白宮最初考慮讓拜登發表該演講,但最終選擇了國務卿安東尼·布林肯。
然而,據知情人士透露,圍繞「投資、結盟和競爭」的口號展開的講話由於幾個原因被推遲,包括烏克蘭戰爭和布林肯本月感染了新冠病毒。華盛頓的一些中國問題專家認為,這是對中國政策不確定的又一個跡象,但美國官員堅稱並非如此。
知情人士說,布林肯預計將在他和拜登從日本回國後不久發表有關中國的講話。
他們說,該演講會避免明確談到政府將如何處理川普的關稅。長期以來,美國企業一直抱怨,它們傷害的是美國公司和美國消費者,而不是中國。物價以40年來最快的速度上漲,加劇了這種擔憂。物價上漲給白宮帶來了一個政治問題,它一直在努力解釋,除了依賴美聯儲,它如何才能緩解成本飆升問題。
但是,如果拜登降低關稅,那些希望對中國——以及一些在中國做生意的美國公司——採取更強硬政策的共和黨和民主黨人將試圖以此攻擊拜登。
「我們需要重建美國工業,而不是獎勵那些將供應鏈留在中國的公司,」佛羅里達州共和黨參議員馬爾科·盧比奧本月在投票反對一項允許對關稅進行豁免的立法修正案後表示。
週一在日本舉行的新聞發布會上,拜登表示,他將在回國後與耶倫會面,討論她關於取消部分中國關稅的呼籲。
「我正在考慮,」總統說。「我們沒有徵收這些關稅;這些措施是上屆政府實施的,目前正在考慮中。」
拜登的官員之間很少出現公開分歧,但在關稅問題上,辯論已經公開化。
「政府內部肯定存在不同的觀點,它們正在浮出表面,」亞洲協會政策研究所副所長、前美國貿易談判代表溫迪·卡特勒說, 「有些人認為關稅沒有起作用,反而助長了通膨。然後主張貿易談判的一方會說:『為什麼我們現在要放棄它們?它們是很好的籌碼。」
關於如何以及何時調整這些關稅的討論反映了一場更大的爭論,即全球化貿易給美國人帶來更多幫助還是更多傷害,以及民主黨應如何處理貿易問題。
美國貿易代表戴琪、農業部長湯姆·維爾薩克、國家安全顧問傑克·沙利文及其他人反對取消關稅。知情人士稱,耶倫、商務部長吉娜·雷蒙多和其他官員都指出了調整關稅對企業和消費者的好處。
熟悉耶倫想法的人士表示,耶倫長期以來一直對關稅持懷疑態度,並且對貿易發展的進展速度感到越來越失望。她上週試圖論證以取消部分關稅的方式來抵消價格上漲的必要性。
「削減一些關稅可能會帶來一些緩解,」耶倫說,並解釋說關稅正在損害消費者和企業。「有各種各樣的意見,我們真的還沒有理清這些意見或就關稅問題達成一致。」
國家安全副顧問達利普·辛格在4月21日的網路研討會上表達得更加直白。「我們繼承了這些關稅,」他說,「雖然它們可能創造了談判籌碼,但它們沒有任何戰略目的。」
對於不會加強關鍵供應鏈或支持國家安全的產品,「沒有太多理由實施這些關稅,」辛格說。「為什麼我們對單車、服裝或內衣徵收關稅?」
但勞工領袖、進步的民主黨人和一些行業代表就維持高關稅提出了各種論據,其中一些人指出數據顯示來自中國的進口並不是通膨的主要驅動力。
代表鋼鐵公司和工人的美國製造業聯盟主席史考特·N·保羅說:「讓一位民主黨總統擺脫共和黨徵收的關稅,並且幾乎是白給中共好處,無論怎麼看在政治上都不算明智之舉。」
經濟學家還認為,取消關稅的影響並不會很大。哈佛大學經濟學家、歐巴馬經濟顧問委員會前主席傑森·弗曼估計,取消所有對華關稅將使消費者物價指數下降0.5個百分點,而該指數在4月同比增長了8.3%.
儘管如此,弗曼說,在降低通膨方面,「降低關稅仍是政府擁有最大的工具。」
美國貿易代表辦公室本月開始對關稅進行法定審查,並表示分析所採用的方法是恰當的。戴琪在5月2日的採訪中說:「我們需要確保我們現在所做的一切,首先是有效的,其次,不會破壞中期計劃和戰略,我們知道我們需要追求這些計劃和戰略。」
一些拜登政府官員似乎傾向於取消某些關稅,同時增加對中國的其他貿易處罰,這一過程至少需要幾個月的時間。這可以通過根據所謂的301條款程序對中國使用工業補貼的行為進行單獨調查來實現。


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