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拜登的中國難題:如何執行川普的貿易協定


華盛頓——拜登總統在入主白宮時曾承諾對中國採取與前任不同的策略,稱川普政府的貿易戰傷害了美國農民與消費者,也未能解決中國的經濟行為帶來的重大隱憂。
但在任職近一年後,拜登所做的仍然只是確保中國履行在2020年1月的貿易協定中向川普總統做出的承諾。
中國距離完成協定目標預計還差得很遠,即在2020年和2021年額外購買2000億美元的美國產品,包括能源、服務、食品和製成品。
根據彼得森國際經濟研究所的乍得·P·鮑恩追蹤的數據,由於對飛機、汽車、原油和其他美國商品的購買量低於預期,到2022年底,中國僅能履行其在貿易協定承諾採購額的60%。
知情人士透露,在與美國官員的對話中,中國官員聲稱全球疫情、工廠停產和運輸中斷是導致採購不足的原因。尚不清楚拜登政府對這種說法的接受程度,也不知總統會否因中國沒有履行協定承諾而對其採取行動。
該協定的文本寫明,如果「發生雙方都不可控的未知情況,導致一方無法及時履行其義務」,則需要進行進一步的磋商。該協定還允許美國在中國違反協議,以及兩國政府無法就如何推進協定達成共識的情況下採取「補救措施」,如加徵關稅。
但許多美國企業和消費者組織一直在呼籲拜登政府降低川普對中國商品徵收的關稅,因為這些關稅抬高了美國企業和消費者的成本。美國已對大約三分之二的中國進口商品徵收關稅。在物價已經上漲之際,將關稅擴大到其他商品可能會給家庭和企業帶來更重的負擔。
在上個月與記者的討論中,美國貿易代表戴琪稱,中國的「表現並不算完美,那我們應該怎麼辦?」
「這就是最重要的問題。是我們現在與中國接觸的全部意義所在。」
「對此我們正在努力,」她還說。
這樣的決策表明,拜登在接替一位享受佔上風、喜愛大整數的總統時需要面對的風險。
川普因為簽署這份協定而受到了(至少來自其支持者的)讚揚,這可能是自20年前中國加入世界貿易組織以來,美國從中國政府那裡得到的最重大的經濟讓步。但當協定中的條款不能完全實現,必須決定前進方向——並承擔政治風險——的人成了拜登和他的副手。
中國駐美大使館發言人劉鵬宇拒絕對談判相關問題置評,但他在一份聲明中表示,中美經貿關係「本質上是互惠互利的」。
「雙方應本著相互尊重、平等協商的精神妥善處理雙邊經貿關係中出現的問題,」他補充道。
貿易專家表示,中國未能達成如此艱巨的採購目標並不算特別令人意外。按照川普自己的說法,在他與中國那有如「又大又美的怪獸」一般的貿易協定中,有些目標根本是生造出來的。
在2019年10月的一次討論農業指標依據的內閣會議上,川普表示,他已敦促中國承諾每年購買600億至700億美元的農產品,後來又把數字定在了400億到500億美元之間。
「我的人定下了200億美元的目標,而我說,『我想要更多。』他們說,『農民應付不了的。』我說,『讓他們買更大的拖拉機。多麼簡單的事,』」川普笑著說。
「我想要農民們對我說,『先生,我們生產不了那麼多,』」他還說。
當2020年1月川普與中國簽署貿易協定時,這些估算數字就成了美國政府白紙黑字的承諾。儘管拜登及其副手曾批評該協定未能解決美中之間存在的許多最緊迫的貿易問題,但他們後來承諾將維持該協定的內容。
一位高級政府官員表示,在上個月與中國國家主席習近平的通話中,拜登總統強調了中國履行承諾的重要性,以及他希望戴琪與其同級的中國副總理劉鶴的對話能夠取得「切實進展」。
中美官員都強調,採購承諾只是貿易協定的一部分。該協定還囊括了對其他改革措施的承諾,如簡化中國對美國農產品的進口流程,加大知識產權侵犯的懲罰力度,並為美國金融企業在華開展業務減少壁壘。
戴琪表示,就協定包含的其他承諾及其未包含的重要貿易問題,如中國對本國各產業的補貼支持,她正在向中方領導人施壓。
但她稱這份協定(通常被稱為「第一階段協定」)是一種「動態協議」。
「這是我們這屆政府對美國與我們的貿易夥伴達成的協定所投入的努力,是的,我們會要求他們負起責任,」戴琪說。
根據鮑恩的統計,中國距離實現其承諾的農業採購目標最為接近,在10月底已完成了協定中83%的採購量。
由於非洲豬瘟導致中國生豬數量銳減,美國玉米和豬肉對中國的出口尤其強勁。但據鮑恩估計,美國大豆、龍蝦和其他產品的出口可能未達預期水平。
鮑恩表示,對於包括波音飛機、汽車、醫療器械、藥品和工業機械在內的製成品,到10月底中國只購買了承諾採購量的60%。在這一大類中,飛機和汽車的出口情況令人失望,部分原因是波音737 Max飛機被禁飛。但中國從美國進口的半導體和抗擊新冠病毒的醫療用品有所增加,這些商品都包含在製成品的範圍內。
在原油、煤炭和精鍊能源產品滯銷的情況下,到10月底,中國對能源產品的購買量僅為該協定下所應購買量的37%。但鮑恩表示,這一特定領域的購買目標可以說是「天文數字」。
中國也對服務進口做出了承諾,但鮑恩說,美國沒有公布明確的月度服務出口數據,因此難以對中國履行協定的進展做出評估。
「即使是在第一階段協定剛開始的幾個月,中國也沒有跟上進度,」鮑恩說。「顯然,2020年初開始的疫情有影響,但很大程度上是因為這些目標在一開始就不現實。」
拜登政府試圖淡化中國的採購量,稱他們正在制定其他更重要的中國相關貿易政策。
近幾個月宣布的幾項與歐洲的貿易協定表明,拜登政府計劃在川普的協定之外,繼續推行其對華貿易戰略。美歐領導人宣布,他們計劃加強在技術、民用航空和鋼鐵部門的貿易聯繫,制定有利於推行自由市場的民主國家的新標準,並歡迎更多志同道合的國家加入他們的貿易圈。
上週,拜登政府宣布與其他數個國家建立夥伴關係,旨在控制向威權國家出口敏感技術,並鼓勵其他志同道合的國家對腐敗和侵犯人權的行為採取制裁措施。
專注中國問題的研究機構榮鼎集團的創始合伙人榮大聶表示,拜登政府為了施壓中國經濟進行更重大的結構調整而在努力拉攏盟友,在此之際,美中貿易協定就成了兩國關係的根基所在。
「他們在努力維持協定,這是他們繼承下來的東西,」他說。


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