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特朗普兩招將WTO推至危機邊緣


在受到美國總統特朗普(Donald Trump)攻擊的所有二戰後多邊機構中,世界貿易組織(World Trade Organization, 簡稱WTO)面臨最為迫切的風險。本周美中貿易戰升級提醒人們,這個基於全球規則的貿易體系面臨前所未有的壓力。特朗普本周表示將對另外2,000億美元中國商品加征關稅,中國則威脅進行針鋒相對的報復。
北大西洋公約組織(NATO)和歐盟(European Union)對特朗普口頭攻擊的承受能力更強,這些攻擊對跨大西洋軍事合作或歐盟的運轉沒有直接影響。但更容易受到攻擊的WTO正迅速迫近一個可能無法挽回的危機時刻,美國正威脅破壞70年來成功避免全球經濟陷入混亂貿易戰的WTO貿易爭端解決機制。 特朗普的兩項舉動觸發了當前的危機。第一項行動是他決定以國家安全擔憂為由對進口鋼鐵和鋁加征關稅,並威脅對進口汽車加征關稅。特朗普利用國家安全擔憂例外條款作為借口的做法使得WTO陷入無能為力的境地;俄羅斯也曾以國家安全為由限制烏克蘭商品的進口。
包括歐盟和中國在內的WTO成員稱,美國的關稅措施是非法的保護主義行為。WTO如今必須決定是否支持這些成員的觀點,大膽地告訴這位美國總統,哪些是關乎美國國家安全利益的合法行為,哪些不是。WTO也可能會支持特朗普,這樣一來,國際貿易規則中一個如此巨大的漏洞將合法化,成為可執行的規則。 第二項令WTO面臨危機的行動是,特朗普凍結WTO上訴庭新法官的任命工作。作為國際貿易爭端的最終裁決機構,該上訴庭本應有七名法官,但目前只有四名,其中一名任期將於9月屆滿,如果特朗普阻撓對其再次任命,該庭法官數量將減少至三名,這是作出任何裁決所需的最低人數。
如果特朗普出手阻撓,則在未來處理爭端時,若餘下法官中有一人存在利益衝突,則該庭將無法進行裁決。如果特朗普繼續阻撓法官任命,到2019年中,該機構將無法裁決任何爭端。考慮到WTO的小組裁決有大約80%會上訴,這將意味着整個WTO貿易規則執行機制癱瘓。
特朗普的這兩次行動很可能是有關聯的。據知情人士稱,中國政府認為特朗普是有意試圖讓WTO體系癱瘓,這樣他就能夠推進一項非法單邊議程。他們認為這項議程遠遠不只是以國家安全為由徵收保護性關稅。美國還在嘗試說服貿易夥伴限制對美出口規模。
20世紀80年代里根執政時期,美國曾對日本實施了所謂自願出口限制的類似政策。現任美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)曾在里根政府任高級貿易官員。頗具諷刺意味的是,幾乎可以確定這一政策令日本人受益,日本當時被迫將出口重心轉向利潤率較高的高檔車型。不管怎樣,自1995年達成新規以來,這種限制性安排都是非法的。
如果特朗普的政策議程只是讓基於規則的WTO體系癱瘓,那麼所造成的破壞未必能一直延續。WTO成員只需等待特朗普的繼任者掃除任命新法官的障礙,屆時WTO上訴機構就可以處理各種積壓糾紛案件了。
但如果像其他一些人擔心的那樣,特朗普的真正目的是要摧毀WTO,情況又會怎樣?官員們稱,美國政府就阻止上訴機構法官任命給出的一些理由更像是藉口。美國申訴說,WTO法官經常越權行事,但其他WTO成員國並不這樣認為。而且,特朗普總能阻止個別法官的任命,正如前總統奧巴馬(Barack Obama)曾經做過的。與此同時,華盛頓方面不斷提出新的反對意見,比如本月早些時候美國突然提出申訴稱,上訴機構做出裁決花費的時間太長。
那麼還能做些什麼維護這一基於規則的體系呢?在日本的主導下,一些國家尋求應對特朗普的不滿,寄望找到救濟措施,說服特朗普不要阻止上訴機構法官任命。其他一些國家則願意討論一攬子寬泛得多的改革計劃,包括自1995年以來首次對WTO規則做出重大修改。
改革提議不無道理。全球經濟格局已發生變化,WTO的規模已經遠遠超出了初創階段,最初只有幾個志同道合的成員,如今WTO成員已覆蓋全球大多數國家。不過官員們承認,WTO擁有163個成員國,採取協商一致的議事規則,因此要做出大的改變很難。 難怪越來越多的人提議拿出激進解決方案來保住WTO這個基於規則的貿易體系。歐洲外交官曾提議調用WTO協議第25條,即在爭端解決部門癱瘓的情況下,把貿易爭端交由仲裁小組解決。不過,仲裁小組是否有足夠信心去維護WTO體系,值得懷疑。
WTO成員最極端的選項是WTO協議第25條,允許對不可能達成協商一致的事項進行投票表決,這樣一來就有了一個可以推翻美國否決票的機制。這樣做可能會刺激美國退出WTO。WTO成員敢這樣做嗎?沒有了美國,WTO還算得上是一個基於規則的國際體系嗎?


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