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中國是如何令WTO陷入爭議漩渦的?


在世界貿易組織(World Trade Organization,簡稱WTO)總部院落內,有一個色彩繽紛的中國園林,假山、拱門和書法相映成趣。根據一塊大理石牌上的文字,這個來自中國商務部的禮物象征著文化交流促進世界繁榮。

這並非中國在WTO留下的唯一印記。

中國“入世”已有16年。作為全球第二大經濟體,中國與歐美國家的貿易關係日益緊張,WTO作為全球貿易仲裁者的權威面臨受到削弱的威脅。

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世貿組織總部院落內的中國園林。 圖片來源:XINHUA/ZUMA PRESS

WTO本應引導中國像西方貿易規範靠攏,但這一使命並未完成。相反,WTO被指責縱容中國的國家重商主義,使中國能將大量便宜商品銷售到世界各地,同時限制外國產品進入其本國市場。

美國總統特朗普(Donald Trump)的貿易顧問Peter Navarro在接受采訪時表示,WTO無法解決中國等國家採用不公平方式所產生的問題,已使美國處於極為不利的地位。他還稱,本屆美國政府向WTO發出的信息十分明確,那就是事情必須改變。

隨著美國兩黨日益關注這個問題,這種批評聲音在美國已流傳多年。如今,在美國首位公開對自由貿易持懷疑態度的總統特朗普的治下,這一問題來到一個緊要關頭,一起相關案件正開始走WTO程序。這個問題就是中國是否已經發展成“市場經濟”。如果中國的市場經濟地位得到承認,其他國家將更難阻止他們認為受到中國政府不當幫助的中國商品的湧入。

中國已針對美國和歐盟發起申訴,要求其承認中國的市場經濟地位,稱這一點“沒有商量的餘地”。美國總統特朗普下週將訪問北京,屆時中國官員將與特朗普舉行會晤,在談到貿易問題時中國官員可能會重提這一要求。之前,比利時和德國的鋼鐵工人走上街頭,對中國發出的最後通牒表示抗議。歐洲議會以546票對28票的表決結果反對承認中國的市場經濟地位。一名意大利議員稱,承認中國的市場經濟地位將相當於親手毀滅歐洲鋼鐵行業。

今年6月份,特朗普政府的貿易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)對美國國會表示,毫無疑問,這是目前美國在WTO遇到的最棘手的申訴。他說,如果中國勝訴,對WTO來說將是災難性的。

美國在挑戰WTO方面所扮演的角色標志著,在上世紀90年代中期達到鼎盛時期的全球化趨勢出現了逆轉,這也提醒人們民族主義如何日漸成為全球經濟競爭的代名詞。當WTO在摩洛哥成立,取代權力較小的關稅及貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, 簡稱GATT)成為新的國際貿易監督機構時,冷戰已經結束,成為全球唯一超級大國的美國看到了一個把諸多經濟體聚集在美國式資本主義周圍的機會。

過去70年中,GATT和WTO促進了各國之間的相互依賴性。在日內瓦的引導下,全球範圍內的關稅大幅下降近80%,貿易在全球經濟中的份額上升了一倍多。目前全球超過160個國家是WTO成員國,這些成員國的貿易占到全球貿易總量的98%。白俄羅斯和東帝汶等少數非成員國中的大多數國家也在就加入WTO進行談判。

WTO的擁護者稱,該組織仍在發揮重要作用。WTO總干事阿澤維多(Roberto Azevedo)認為,WTO阻止了2008年金融危機後貿易戰的再度爆發。美國經濟大蕭條(Great Depression)發生後,全球也曾爆發貿易戰,當時的貿易戰導致大蕭條進一步加劇。阿澤維多在接受采訪時稱,若無WTO,現在的情況會糟糕得多。

阿澤維多認為美國提出的WTO缺乏處理中國問題能力的抱怨言過其實,他表示,WTO有164個成員國,中國是有自己做法和方法的成員之一,WTO的機制就是為了應對這種多樣性。阿澤維多擔任巴西貿易外交官時曾成功地利用WTO爭端解決機構叫板美國的棉花補貼。

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位於日內瓦的世貿組織總部內景。 圖片來源:LAURENT GILLIERON/KEYSTONE/ASSOCIATED PRESS

不過批評者稱WTO機制急需改革。在1999年的街頭暴力扼殺西雅圖回合談判以及多哈發展議程回合(Doha Development Round)談判事實上於2015年終結之後,WTO現已歷經近四分之一個世紀而未對其規則進行全面革新,為第二次世界大戰以來最長的時期。

這些失敗提高了WTO司法體制的重要性和突出作用,因為各國認為推進本國在WTO利益的唯一選擇是進行訴訟而非談判。

在WTO,爭端通過“專家組”而非“法院”處理。鑑於當事國對主權的政治擔憂,WTO審慎地選擇了“專家組”的說法。處於同樣的考量,爭端裁決人員被稱為“專家組成員”,著商務裝而非法袍,不過他們的確是坐在位置被抬高的靠背椅上主持爭端的解決。

這些法庭在結構上形成一個仲裁系統,當中包括一個爭端解決工作組和一個權力更大的上訴受理機構。WTO官員把這一仲裁流程稱為“皇冠明珠”,並表示成員國遵行了90%的仲裁裁決。

中國是WTO法庭最活躍的訴訟當事方之一。

中國2001年加入WTO是一個變革的時刻。中國入世談判長達15年,比創建WTO本身的談判時間都要長,而中國入世需要履行的附加條款也比其他成員國更多。當時的基本共識是,中國經濟正在經歷從國家主導到市場主導的歷史性轉變,入世不僅能確保轉變的發生,也能推動轉變加速。

大多數國家的WTO外交人員和其駐日內瓦其他國際組織的外交人員是一套人馬。但是中國單獨設立了一個龐大的機構,名為中華人民共和國常駐世界貿易組織代表團(Permanent Mission of the People’s Republic of China to World Trade Organization),該機構距日內瓦湖大約一英里,門口飄揚著五星紅旗。

起初,中國政府不願多加利用按其不熟悉的西方法律體制運作的WTO法庭來解決爭端,在入世後的五年里,中國僅提出了一起申訴。但是中國在入世後出口突飛猛進,並一躍成為全球第一大出口國,這讓中國在WTO法律體系中突然變成了焦點。

自2007年以來,隨著貿易夥伴爭相設立壁壘保護本國工業,同時要求享有更多進入中國市場的機會,中國成為超過四分之一WTO案件中的當事方。

面對這些壓力,中國政府官員開始著手掌握爭端解決流程。中國找出了與自己沒有直接利害關係的諸多爭端,作為“第三方”加入超過100起爭端解決程序,讓中國官員可以作為觀察員參與訴訟流程。中國提供高薪邀請美國和歐洲著名貿易法學者為中國年輕官員授課。中國還聘請了美國頂級律所。Steptoe & Johnson LLP成為反擊美國一項新政策的接案律所,這項政策針對中國涉嫌享受非法補貼的進口產品額外徵收高額關稅。Steptoe中國團隊的一名成員曾在WTO上訴機構工作了六年。

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中國的鋼材是引發中美貿易爭端的出口物之一。 圖片來源:WANG HE/GETTY IMAGES

中國政府的律師在與塑造了這一體系的美國人的法庭對決中多次取勝,引發廣泛關注。從2011年至2017年5月的一系列判決中,上訴法庭得出結論:美國政府聲稱中國政府為出口提供支持,這一論斷缺乏依據。相關裁定覆蓋從越野車輪胎到風力發電渦輪機以及廚房水槽等四十多個行業,令美國決策者試圖阻止來自中國產品的標準提高。這令美國對中國商品征收更高關稅的行動複雜化。

WTO辯護者指出,對於美國在日內瓦提出的申訴,美國仍贏得了絕大多數的案子,中國選擇通過全球性仲裁機構來解決其貿易不公平問題,美國應該感到高興。

中國駐美大使崔天凱在最近接受一家中國電視台採訪時表示,自從入世以來,中國一直遵守WTO規則。他還稱,中國有時候並不是100%讚同,但仍遵守規則,他希望美國也這麼做。

上述敗訴讓美國貿易界感到惱怒。2016年5月,時任美國總統奧巴馬(Barack Obama)的助手將兩項裁定中國勝訴的裁決和其他讓美國不滿的事項匯總成一張清單,作為阻止WTO再次任命一位韓國法官擔任其上訴機構負責人的理由。

在一次於WTO總部舉行的氣氛緊張的會議上,美國代表對其他國家貿易代表稱,來自韓國的貿易法教授張勝和(Chang Seung Wha)在之前擔任法官時多次出現越權的情況,美國代表還暗示,張勝和之前曾代表中國政府等相關方行使過獨立調查者或檢察官的職責。

這一做法被日內瓦國際社會普遍視為令人震驚的敵意舉動。13位WTO資深法學家抱怨稱,美國已經越過雷池,威脅到整個WTO貿易體系的未來。張勝和在接受某韓國報紙訪問時回應稱,自己成了替罪羊。他還稱,美國之所以阻撓對他的任命,是因為該上訴機構即將審理一樁美韓之間的貿易爭端,當時韓國針對美國對韓產洗衣機採取的反傾銷措施提起了訴訟,而美國官員則稱並不存在這種情況。

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WTO擁有超過160個成員國,代表了全世界98%的貿易量。 圖片來源:DENIS BALIBOUSE/REUTERS

圍繞張勝和的緊張局面暴露了一個更大的問題:WTO未能完成旨在為21世紀的商業進行相關規定更新的談判回合,這迫使法官在解決爭端時使用常常已過時的上世紀90年代的規定。這引發了更多的抱怨聲音,這些抱怨稱WTO法庭越來越依據自己對上述法規的解釋,從而採取司法越界行為和激進主義做法。

該上訴機構中來自比利時的法官Peter Van den Bossche在2015年的一篇文章中警告,WTO司法部門與具有政治傾向的規則制定部門之間存在危險的機構性失衡,這可能“嚴重削弱”該體系。

由於WTO沒有詳細的法規管理中國式的國有企業,一些觀察人士表示,法律專家不得不根據每項訴訟的具體情況來作出決定。

特朗普政府將奧巴馬政府與WTO上訴機構的較量進一步擴大。特朗普政府阻止了該機構任何新法官的任命,甚至引發了與支持美國對中國所採取行動的國家的爭端。到今年年底,由七名成員組成的該上訴機構將有三名成員空缺。正如一位法官在最近的講話中警告的,這加劇了對於該上訴機構是否有能力應對越來越多積壓案件以及即將到來的大量案件的擔憂。在監督WTO法庭的一個委員會於8月31日召開的一次會議上,美國表示,該國將阻止任何填補這些空缺的企圖,直至美國對其長期以來的不滿得到解決。

這只是特朗普試探WTO的諸多方法之一。特朗普的貿易團隊由長期反對WTO的人士組成。萊特希澤和獲任美國商務部貿易事務重要負責人的Gilbert Kaplan在擔任私人律師時曾幫助美國產業制定戰略,打擊中國加入WTO之後輸出的商品。他們兩人都曾讓自己代表的產業獲得美國政府的保護,萊特希澤是鋼管,Kaplan是各種紙品,但後來WTO上訴機構認為美方保護措施不當,原因是美方過於隨意地認定中國存在不當行為。

目前沒有跡象顯示特朗普打算繼續堅持他在2016年競選期間提出的讓美國退出WTO的主張。不過,他的助手已表示,正在探索一系列公開挑戰WTO權威的政策,反映出他們對該組織應對中國的能力持懷疑態度。他們已公開討論過針對中國實施單邊制裁。美國商務部部長羅斯(Wilbur Ross)4月份啟動了對WTO及其法庭的“結構性問題”的官方研究,他認為WTO在制度上偏向於出口商而非那些受到不當進口商品困擾的人們。

研究顯示,相較於維護貿易壁壘的國家而言,WTO法院傾向於支持那些提出挑戰貿易壁壘訴訟的國家。在為歐洲大學學院(European University Institute)進行的對WTO從1995年至2016年初所有申訴的研究中,Louise Johannesson和Petros Mavroidis得出結論:原告在工作組層面提出的申訴中有71%獲勝。但他們的數據也顯示,美國是最成功的原告之一,美國在工作組層面所提申訴的獲勝案例遠多於中國。

WTO即將面臨的一個挑戰是一項決定中國在全球貿易體系中官方地位的申訴,即成員國現在是否應被要求將中國視為“市場經濟”。這一辯論頗為複雜,原因是WTO規則中似乎沒有明確的答案,一些參與人士表示,這些規則在涉及中國入世的協議中似乎被有意做了模糊處理。

中國政府的解讀是,該協議確保了中國在2001年12月加入WTO 15年之後自動獲得市場經濟地位。美國、歐洲、日本和另一些國家則表示,這一地位的改變是一種特權,需要在兌現市場開放承諾的情況下才能獲得市場經濟地位,而中國政府尚未兌現相關承諾。

由於在WTO被貼上“非市場經濟”的標籤,中國也因此支付了高額罰金,同樣,拿掉這一標籤,中國將從中獲益。“非市場經濟”標籤可以使得當事國家的貿易夥伴國更容易對它們認定的傾銷或低於公允價值的產品征收高額關稅。這是因為外界認為“非市場經濟體”扭曲了價格和成本,其他國家因而獲得了自行決定何為“公允”的廣泛行動自由。與此形成鮮明對比的是,對一個“市場經濟”提出同樣指控時,則需要提供更嚴謹的證明和分析。

據法國政府支持智庫CEPII 2016年的一項研究,從“非市場經濟”地位轉變為“市場經濟”地位將使中國對歐盟出口額增加多達21%,即840億美元。該報告還指出,美國對非市場經濟體自由裁量權的使用比歐盟更加積極,二者均對大量中國進口商品進行處罰,並征收更高額關稅。這份研究總結稱,美國政府對中國商品征收的關稅平均為162%,對市場經濟體征收的關稅為33%。

中國已發起一場外交運動,要求其他國家給予其市場經濟地位,並已贏得了超過70個國家的支持,這些國家主要位於非洲、拉丁美洲和亞洲。2016年12月12日——中國入世15週年後一天,中國政府在日內瓦分別針對美國和歐盟提出申訴,要求它們給予中國類似待遇,稱這兩個西方經濟體的立場無視或損害了中國的利益。

針對歐盟的申訴被首先受理,WTO 7月成立了一個小組,成員為來自牙買加、瑞士和新西蘭的經驗豐富的仲裁者。審議過程可能持續一年多,但關注度已非常高,目前有20個國家登記為“第三方”,其中包括厄瓜多爾、俄羅斯、塔吉克斯坦和日本。

WTO擁護者和批評者均表示,訴諸日內瓦法庭解決此類問題的方式是錯誤的,這些問題本質上是被相關規則模糊的政治和經濟問題。

支持自由貿易的彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)的WTO專家Chad Bown稱,這種灰色地帶是緊張局面的關鍵所在。他稱,如何處理這個問題最終將決定WTO體系以目前的形式能否維持下去。


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