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美國允許中國加入WTO是個歷史性錯誤?17年後仍難定論


2000年春,美國國會即將進行一次意義深遠的投票,決定是否批准允許中國加入世界貿易組織(World Trade Organization, 簡稱WTO)的提案。時任總統比爾·克林頓(Bill Clinton)收集了最強有力的論據,來促使他的這一提案得到國會的肯定。 當年3月,克林頓在約翰·霍普金斯大學(Johns Hopkins)高級國際研究學院(Advanced International Studies)發表演講說,中國入世將把北京與西方經濟連接起來,同時削弱中國政府控制該國龐大人口的能力。克林頓說,“中國入世,不僅是同意擴大對美國商品的進口,更是同意進口民主社會最珍視的價值觀之一——經濟自由。”他還表示,“當個人有能力心懷夢想,更有能力實現夢想時,他們會要求更大的發言權。” 克林頓的這套理想主義說辭說服了華盛頓的大部分精英,但一位名叫羅伯特·萊特希澤(Robert lightizer)的貿易律師卻持懷疑態度。萊特希澤經常被斥為保護主義者;正如他幾年前在《紐約時報》(New York Times)的一篇評論文章中警告的:如果獲准加入WTO,重商主義的中國將成為國際貿易的主導者。他寫道:“美國的製造業崗位幾乎都會受到威脅。” 萊特希澤現在是美國的貿易代表(Trade Representative)——也就是總統特朗普(Donald Trump)在全球貿易問題上的首席談判代表。本屆美國政府認為,允許中國在2001年加入WTO是一個歷史性錯誤,美國為之付出的代價是數百萬個工作崗位和累計數萬億美元的貿易逆差。美國現在繞過WTO規則,威脅中國政府要對高達5,000億美元的進口商品徵收關稅。 特朗普試圖推翻美國長期以來的貿易政策,顛覆管理貿易活動的國際機構和協議,上述對中國的不利舉措只是這些廣泛努力的一部分。美國政府態度的轉變到底是迫切需要的矯枉,還是一種災難性逆轉,很大程度上取決於如何看待最初允許中國入世的決定。 鑑於中國在當今世界經濟中的巨大影響力,人們很難回憶起中國在20世紀90年代初的經濟有多落後。1994年中國通貨膨脹率達到24 %。近60%的人口每天生活費不足1.9美元。街道上擠滿了自行車,而不是汽車。 中國改革者認為,中國加入WTO是實現現代化的一種方式。為了入世,中國必須降低極高的貿易壁壘,讓外國公司發揮更大的作用。國有企業最終將面臨競爭,而私營企業從此騰飛(他們是這麼希望的)。中國時任財政部副部長金立群說:“WTO成員國身份就像個威力巨大的破壞球,能粉碎過去計劃經濟舊大廈里的所有殘餘。” 世貿組織是個成員眾多的組織。中國入世必須與所有成員達成協議,當然最重要的還是得與佔主導地位的經濟體美國達成協議。美國官員認為他們開出了很多苛刻的條件,包括中國政府必須削減關稅,允許外資投資中國實業,給予外國銀行更多開展業務的自由等。中國政府還接受了一項為期12年的條款:當中國出口的商品對美國的特定產業構成威脅時,美方可加以阻止(譯者注:又稱“特殊保障措施”)。 作為對中國讓步的交換,美國放棄了一年一度決定是否給予中國“最惠國”貿易夥伴待遇的法律程式,確保中國充分進入美國市場。雖然之前中國憑藉在美國國會的盟友幫忙,每年都能在這項程式中獲得通過,但只要獲准入世,針對中國的年度審查從此就可以結束了。 克林頓還將中國入世與總統威爾遜(Woodrow Wilson)的民主願景聯繫起來,他說,威爾遜總統夢想着“一個滿是自由市場、自由選舉和共同協作的自由人民的世界”。克林頓提出,互聯網的發展尤其會破壞中國政府的控制,使中國更像美國。(他拒絕對本文置評。) 許多人贊同這種樂觀看法,拿韓國和台灣做例子,這兩個地區都是在經濟變得繁榮後擺脫了獨裁。里根政府時期的國家情報委員會(National Intelligence Council)主席亨利·羅恩(Henry Rowen) 1999年預測道,中國將在2015年“接近成為一個民主國家”,當時他預計中國人均GDP將達到7,000美元。事實證明,中國實現那一GDP目標的時間比他預計的早了兩年,但即便到現在,還遠不是一個民主國家。 一個由勞工、環境和人權組織組成的聯盟反對中國加入世貿組織。經濟政策研究所(Economic Policy Institute, 勞工團體支持的智庫)的經濟學家羅伯特·斯科特(Robert Scott)得出了驚人的数字。2000年,他預測美國近100萬個製造業崗位將被中國搶走。 特朗普沒有參加這場辯論。2000年,他玩票性質地參与了總統競選,寫了一本名為《美國,值得我們擁有》(The America We Deserve)的書,稱中國是美國“最大的長期挑戰”。但他沒有提到允許中國入世的決定。他倒是說了會任命自己當美國貿易代表,以為美國爭取到更好的交易。 去年3月,在加州長灘港,運輸隊正在裝卸來自中國和其他國家的集裝箱。 圖片來源:BOB RIHA, JR./GETTY IMAGES 中國入世後,外資在中國的投資從2001年的470億美元增至十年後的1,240億美元。隨着中國應入世要求放鬆投資和進口限制,外加這裡有着廣袤的消費市場,跨國公司紛紛傾心,爭相湧入中國。中國也因此成為全球製造基地,美國對中國的進口飆升。 現在我們再回頭看看,關於中國入世的廣泛影響這個問題,究竟誰的預測最準確呢?在美國製造業崗位這點上,批評人士說對了。麻省理工學院(MIT)經濟學家大衛·奧特(David Autor)和同事的一項研究計算得出,1999年至2011年間,來自中國的競爭使美國損失了約240萬個工作崗位,重創了生產勞動密集型產品的工業區。 這個結果讓克林頓的中國高級談判代表羅伯特·卡西迪(Robert B. Cassidy)至今感到困擾。他認為他的工作只幫到了美國的大企業,而不是那些普通工人。現年73歲的卡西迪說:“當你退休時,你會希望回想自己這一路取得了很多成就。而我沒日沒夜的工作又做了什麼貢獻?我失望極了。” 政治上,中國也沒有像許多推動其入世的倡導者希望的那樣變得更加開放。中國政府閹割了互聯網,限制其在商業、科技和社交媒體等方面的使用。為了防止政治結社,它不惜威脅、有時甚至是監禁那些在網上發表批評意見的人。最近,中國政府還把互聯網本身變成了國家的工具,用它來識別和跟蹤持不同政見者。“這是奧威爾主義,”紐約大學(New York University)法學院教授和中國問題專家傑羅姆·科恩(Jerome Cohen)說。 Your browser does not support HTML5 video.0:00 / 0:00Skip Ad in 15Your browser does not support the audio tag.中国手握哪些还击美国贸易攻势的武器? Click For Sound 美國總統特朗普要求美國政府制定一份擬對2,000億美元中國進口商品加征關稅的清單。中國誓言一旦美國出手,就會予以“同等規模和同等力度”的還擊。但中國進口美國商品的總額僅為1,300億美元左右,中國要如何實現“同等”呢?本影片講解了中國可能採取的其它幾條途徑。 專注研究中國和世貿組織的哈佛大學(Harvard)法學院教授伍人英(Mark Wu)說,更快的經濟增長讓中國政治控制增強。面對既得利益集團的反對,中國領導人認為他們需要樹立不容挑戰的權威來推行經濟改革。伍人英表示,對於中國領導人來說,讓市場更自由的目的是鼓勵競爭,防止制度僵化,而不是支持個人權利。 至於克林頓和他在中國入世辯論中的盟友,倒是可以拿中國融入全球經濟後創造的真正收益作為反駁。根據世界銀行(World Bank)的數據,從1999年以來,大約4億中國人已經擺脫了極端貧困(每天生活費不足1.9美元)。在2008和2009年的全球經濟衰退期間,中國有能力繼續維持支出熱潮,支撐了全球的需求。中國的建設項目大量吸納鐵礦石、煤炭、石油和其他大宗商品,推動了其他發展中國家的發展。 今天,科技企業利用中國市場來提高利潤,攤薄研究成本。去年,蘋果公司(Apple Computer Inc.)20%的銷售額來自中國,2011年這個比例為12%。而且中國出口的商品價格低廉,在一定程度上幫助維持了美國的低通脹,再加上中國對美國國債的購買,這些都有助於壓低美國利率,讓美國人買衣服和电子產品都更便宜了,甚至購置住房和汽車也都輕鬆一些。 中國的經濟改革歷程跌宕起伏。WTO協議本應限制中國國有企業的勢力,北京承諾這些企業只會遵循商業條款運作。從某些方面來看,這點做到了。彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)的中國專家尼古拉斯·拉迪(Nicholas Lardy)估計,國有企業現在只佔到中國工業產值的20%,2001年的比例是這個数字的兩倍。 但拉迪表示,過去幾年情況發生了逆轉。他說,國有資本對經濟的投資增速是私有資本投資的三倍。國有企業再次成為中國經濟決策的軸心。 2017年7月,特朗普和副總統邁克·彭斯(Mike Pence)在白宮南草坪参觀“美國製造”產品展,圖為特朗普觸摸卡特彼勒(Caterpillar)製造的輪式裝載機。 圖片來源:CHIP SOMODEVILLA/GETTY IMAGES 北京指望國有企業成為半導體、電動汽車、機器人和其他高科技領域的全球領軍者,並通過補貼和國有銀行融資等方式加以資助。這些舉措引發了美國公司的抗議,他們沒想到現在居然是中國政府在和自己競爭。比如太陽能和風力發電領域,中國國家投資導致產能過剩,許多外國公司因此而倒閉。 在允許外資銀行開展人民幣業務方面,中國從未完全履行其入世承諾。它還承諾不強迫外國公司轉讓他們的技術,然而在上海的美國商會(American Chamber of Commerce)7月的一項調查顯示,目前大約有五分之一的公司——許多是航空航天和化學工業公司——表示他們為了在中國開展業務,不得不轉讓技術。 在本月的一次WTO會議上,中國商務部副部長王受文否認中國通過強迫手段獲取技術。根據日內瓦一名貿易官員的說法,王受文在7月說,技術安排絕對是建立在自願商業交易基礎上的合同行為。 在WTO框架下,中國想方設法照顧自己的利益。有一次,中國禁止高技術產業所需的稀有原材料出口,對外國公司造成損害。當WTO就一系列限制措施做出不利於中國的裁決時,中國取消了禁令,但隨後又禁止了另外一些原材料的出口。伍人英教授說,“核心問題不在於中國是否履行了這大量義務,而是是否遵守了協議的精神。” 在WTO框架外,中國也是以各種方式為自己爭取貿易優勢。外交關係委員會(Council on Foreign Relations)的貨幣專家布拉德·塞瑟(Brad Setser)說,加入WTO後的幾年裡,北京一直將人民幣的匯率壓低了30%左右,這樣中國出口的商品在海外市場會更便宜,以此促進中國的出口。美國前官員說,對於這類行為,中國和其他WTO成員國是不會達成專門的懲罰規定的。 查倫·巴爾舍夫斯基(Charlene Barshefsky)是克林頓政府的美國貿易代表,她說,她的繼任者本可以通過WTO渠道起訴中國,要求中國履行協議義務。她特別提到一項條款,該條款能在中國對美出口不斷擴大的情況下起到保護美國工業的作用。總統喬治·布什(George W. Bush)否決了美國企業提出的所有關於中國出口產品激增的特殊保障措施,總統奧巴馬(Barack Obama)只批准了一起特保案。兩人自己都沒有主動發起任何特保案。 布什政府的一名前高級官員說,“提高保護主義壁壘不符合國家利益。”這位前官員說,進口增加並不代表中國有不當行為。奧巴馬政府官員也提出了類似的觀點。 萊特希澤現在正在幫助制定美國的貿易政策,他說,如果當年國會不批准中國加入WTO,“由於不確定性的存在,貿易赤字可能會停止增長,說不定能挽救數百萬製造業工作崗位。” 而其他反對中國入世的人認為,即便當年國會拒絕中國加入WTO,對美國也不會有多大不同。他們說,由於有着大量勤勉、低成本的勞動力,中國還是會作為出口大國崛起。事實上,中國入世前15年的對美出口增速比入世後15年要快(儘管基數低得多)。 誠然,如果當時WTO將中國拒之門外,中國出口的低價商品對美國群體的損害或許會推遲幾年發生。但是,爭取到的這點時間到底有沒有用,其實也是不確定的。中國入世以來這17年裡,美國對於工人再培訓項目或針對下崗工人的其他社會保障網絡項目的投資寥寥無幾。美國投資了的項目結果也是良莠不齊。 領導國會反對克林頓WTO協議的民主黨人、前眾議院少數黨黨鞭大衛·博尼奧爾(David Bonior)說:“不知當年要是拒絕了中國入世,結果是否會有所不同。” 巴爾舍夫斯基仍堅持認為應該對中國採取多邊行動。她提倡恢復跨太平洋夥伴關係(Trans-Pacific Partnership,美國和11個環太平洋國家簽署的自由貿易協定,特朗普在上任首日就宣布退出了這一協定),然後將其擴大到其他歐亞國家。成員國可以談判新的貿易規則,削減關稅,討論國有企業、進口激增、補貼及其他中國相關問題。“到時中國需要做出決定,”她說。“中國可以加入,也可以放棄全面進入全球60%的市場的機會。” 萊特希澤持不同觀點。他說,美國應該單獨行動,用高額關稅威脅中國。這在很大程度上排除了WTO充當美國冤情裁決者的可能。 萊特希澤所在機構在2018年1月的一份報告中表示:“有觀點認為,美國與中國的問題通過在WTO提出更多訴訟就能解決。說得客氣點,這種想法太天真了;嚴重一點,這樣做會分散決策者面對嚴峻挑戰的注意力。”這位美國貿易代表說,恰恰相反,美國必須依靠自己的經濟實力。 萊特希澤說,說到底,這才是美國真正有的本事。 查看本文的英文版 ➝ 相關閱讀: 中國如何系統性獲取美國企業技術 彭斯對華政策演講的背後,是基於歷史與現狀的深思熟慮 美中經濟冷戰迫近


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