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美國國會決定加大對外國投資的審查力度


美國國會將對美國審查外國投資的流程實施10年來首次重大改革,之前議員們以及美國一些大公司在此問題上展開了激烈交鋒。
參議院多數黨黨鞭John Cornyn表示,參眾兩院議員已就一項立法條款的最終內容達成一致,該條款旨在加強美國海外投資委員會(CFIUS)和美國出口管制系統,以阻止可能危及國家安全的中國及其他外國投資交易。他周四接受採訪時稱,此事已敲定。該條款已成為一份必須獲得通過的國防支出議案的附加內容,最早可能本月成為法律。
CFIUS是一個跨部門委員會,負責審查外資收購美國企業的提議。該委員會由美國財政部領導,可以建議總統以國家安全為由阻止此類交易。出口管制規定了哪些美國技術可以出口。 這一條款最初由Cornyn和共和黨眾議員Robert Pittenger於2017年11月提出,將影響尋求在美國投資的外國公司以及在海外經營的美國公司。 該條款將加強CFIUS審查外國公司通過風投基金和其它途徑進行少數股權投資的權力,加大該委員會審查美國敏感設施附近的房地產交易的能力,以及審查任何企圖規避該委員會管轄範圍的交易的權力,如利用空殼公司掩蓋所有權的交易。
該措施還提議加強出口管控流程,以審查海外交易,比如涉及敏感美國技術的合資協議。
美國總統特朗普(Donald Trump)今年6月曾表示,他將依靠國會通過的CFIUS條款來解決與中國投資有關的國家安全擔憂問題,而不是用他自己的一套限制措施。
美國國會對華強硬派在立法上勝利在望,這是最近才成的定局。在過去將近兩年時間里,為了從各政府機構、商業組織和議員爭取支持,他們歷經艱辛,因為各方通常立場強硬甚至相互對立。
據知情人士稱,2016年10月,Cornyn開始與財政部官員就限制某些外國交易展開溝通。當時中國投資大潮正湧入美國,據紐約諮詢公司榮鼎集團(Rhodium Group)分析師團隊的數據,到2016年底,中國對美投資增加兩倍,至創紀錄的460億美元。
Cornyn曾表示,他對中國利用CFIUS流程漏洞獲取可應用於軍事領域的美國技術尤感擔憂。2017年2月,美國國防部下轄創新實現部門DIUx發布報告,描述了中國投資方在這方面的做法,併為國防法案部分文本提出了路線圖。
作為一個關鍵軍事和經濟對手,中國對美國構成獨特的國家安全威脅,不少涉及中國公司的交易可能受政府主導並獲政府補貼。
儘管Cornyn通過個人關係贏得了在CFIUS問題上很有發言權的財政部、國防部和司法部官員的支持,但他的提議最初卻可能遭到民主黨議員的反對。雖然許多民主黨議員也迫切希望遏制中國,但其中一些人認為,應該把CFIUS的責任範圍從國家安全領域擴大到經濟競爭等其他領域,這對許多共和黨議員來說是很難接受的。不過最終這項立法得到了兩黨議員的普遍支持,包括聯合提案人加州民主党參議員Dianne Feinstein和明尼蘇達州民主党參議員Amy Klobuchar。
另一方面,Cornyn和他的盟友們遭到了國際商業機器有限公司(International Business Machines Corporation, IBM, 簡稱IBM)和通用電氣公司(General Electric Co., GE)等大型企業的強烈反對,這些企業公開指責這項法案早前的版本過於寬泛,特別是最早提出的一項方案,即把CFIUS的審查範圍從入境投資擴大到企業在海外達成的交易。 通用電氣的遊說人員3月份在《華爾街日報》(The Wall Street Journal)上發表了一封信,對Pittenger两天前在《華爾街日報》上發表的一篇評論文章作出回應。信中說,將CFIUS管轄權擴大到包括美國公司對全球合資企業的投資,將讓本來就資源不足的CFIUS系統平添數千宗案件,不利於美國與密切盟友之間的合作,對試圖在海外競爭的美國公司及其員工也會造成不必要的損害。
Cornyn在4月份的一次參議院演說中回擊了這種看法。他表示,這些合資企業本來就是改頭換面的收購,所以應該授權CFIUS審查他們的國家安全風險。他還稱,這些公司批評他的提議只不過是為了提高利潤。
為了打破這種僵局,參眾兩院議員5月份同意修改這項提議的條款,將評估美國公司境外交易的職權交給一個強化的出口管制流程,而非CFIUS。
雖然上述協議為該提議納入必須通過的國防法案鋪平了道路,從而極大提升了其成為法律的可能性,但這也令一些對華強硬派擔心,由此產生的立法對美國技術的保護力度將不夠。
很快該提議的支持者就遇到了另一個問題。眾議院議長、威斯康辛州共和黨議員瑞安(Paul Ryan)和眾議院金融服務委員會主席、得克薩斯州共和黨議員Jeb Hensarling在最後時刻強力阻止這一擴大CFIUS權限的提議,擔心海外投資將因此受到過度限制。
知情人士稱,在最近有關CFIUS的談判中,瑞安將有國安專長的議員排除在外,例如眾議院軍事和情報委員會成員以及Pittenger本人。一名眾議院共和黨助理表示,瑞安遵循先例,在選擇談判小組成員方面聽取了相關委員會主席的建議。這名助理稱,瑞安還向參加談判的人表示,制定出合理的CFIUS相關條款非常重要,為此不能急於求成。
Hensarling所在的眾議院金融服務委員會對CFIUS具有管轄權。他在本周稍早接受採訪時稱,已與財長姆努欽(Steven Mnuchin)數次會面討論該條款,他還在瑞安的支持下威脅稱,如果談判人員不調整條款措辭,將從國防法案中刪除CFIUS條款。此舉可能無限期推遲這一條款的通過。
據知情人士透露,Hensarling一直抵制CFIUS條款。一位知情人士舉例稱,Hensarling曾邀請一批反對該條款的證人在一些委員會聽證會上作證,並拒絕了Pittenger今年早些時候的一項提議,即讓一位來自財政部高層的支持人士在一個共和黨議員舉行的研討會上解釋該條款。Hensarling的發言人未立即回應有關Hensarling是否缺乏支持者的問題。
但知情人士表示,在遭到內閣官員和副總統彭斯(Mike Pence)阻撓後,眾議院共和黨領導人大幅修改CFIUS條款的最後努力基本宣告失敗。彭斯的辦公室表示,彭斯就此事與特朗普和主要議員進行了會面,希望確保CFIUS條款不被弱化到削弱國家安全性的程度。 Hensarling周三接受採訪時稱,談判各方做出了很多妥協。得克薩斯州共和黨眾議員Mac Thornberry是包含CFIUS條款的上述國防法案的眾議院首席談判代表。他表示,預計將在下周對這一國防法案進行投票表決。


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