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白宮為何放棄在投資問題上與中國激烈交鋒?


美國總統特朗普(Donald Trump)放棄對中國在美投資以及美國對華技術出口施加嚴厲新限制的計劃,解除了與中國發生一場激烈交鋒的風險。與此同時,美國商業領袖正試圖阻止一觸即發的美中關稅戰。
白宮選擇針對美國的經濟對手中國採取對抗性更小的戰略,並與國會更密切地合作。政府官員稱,在做出決定前的幾天,政府內部圍繞這一戰略展開了激烈的討論。 官員們稱,特朗普做出這一決定的背後有幾個原因,其中包括:他本人對限制在美投資持保留意見,以及他被《華爾街日報》(The Wall Street Journal)的一篇文章激怒。該文稱,政府正在推進針對中國的嚴厲懲罰措施。
中國問題專家表示,白宮決定放棄在投資和美國出口問題上與中國激烈交鋒,這一決定可能為重新談判打開一扇大門。隨着7月6日關稅生效日期的臨近,知名美國企業高管正試圖為美國財政部長姆努欽(Steven Mnuchin)與中國高級經濟特使劉鶴之間進行新的磋商鋪平道路。
敦促雙方展開磋商的人士包括前美國財政部長保爾森(Henry Paulson)。保爾森曾是姆努欽在高盛集團(Goldman Sachs Group Inc., GS)的老闆,他經常與劉鶴會面。知情人士稱,黑石集團(Blackstone Group L.P., BX)首席執行長蘇世民(Stephen Schwarzman)也在扮演兩國政府間的秘密溝通渠道。
在白宮首輪對340億美元進口中國商品徵收關稅的最後期限即將到來之際,目前中美並無談判計劃。中國已表示,將採取對等報復措施。
中國官員稱,中國國家主席習近平已指示各級政府為貿易戰做好準備。例如,黑龍江和吉林這兩個東北省份正加大力度,鼓勵农民種植更多大豆。大豆是美國對華出口規模最大的商品之一,將被中國徵收懲罰性關稅。
特朗普政府抱怨稱,中國強迫美國公司向中國公司轉讓技術。美國試圖使用貿易和投資措施,阻止中國推進在資訊技術、航空航天、電動汽車和生物技術等行業成為全球領先者的目標。
白宮5月29日表示,將對中國雙管齊下,採用新的投資限制和出口控制措施,特朗普的顧問們正準備推進這些政策。但姆努欽在本周做出的一項決策中佔了上風,即依靠現有政府部門限制中國對美國高科技行業的投資。
最近的一些新聞報道激怒了特朗普,尤其是《華爾街日報》在周日發布的一篇關於美國政府正在推進針對中國的新投資限制的報道。《華爾街日報》的報道是基於多家機構里對投資問題持不同意見的政府官員的採訪,但一些政府官員表示,姆努欽將這視為一次泄密,目的是迫使特朗普做出姆努欽反對的決定。 一名白宮官員稱,特朗普周一讓姆努欽“否認”該報道,同時稱他沒有這種傾向。
姆努欽隨後發布推文稱,這篇報道是“假新聞”。熟悉特朗普政府想法的人士稱,當天股市大跌也為放鬆對華施壓提供了額外動力。姆努欽在CNBC上表示,這些消息泄露對市場和相關流程都不利。
白宮沒有去制定新的投資限制,而是表示,將繼續依靠跨機構組織美國外商投資委員會(Committee on Foreign Investment in the U.S., 簡稱CFIUS),該委員會負責審查外國投資,判斷這些投資是否威脅國家安全。與此同時,特朗普政府對國會擴大CFIUS權力的計劃予以支持。
特朗普還打算收緊對中國的出口控制。白宮此前計劃在周六前宣布相關新政策。現在,白宮要求商務部研究“與關鍵技術轉移和出口相關的問題”,但沒有要求何時公布研究結果。
姆努欽試圖淡化中美緊張局勢。他在美國財政部一次新聞發布會上說:“我們的目標不是單獨針對中國或者對其區別對待。我們有保護美國投資並鼓勵一個開放投資體系的必要工具。”
中國官員稱中國政府歡迎這一轉變,這些官員認為沒有必要立即做出回應。
兩周前,美國政府官員在白宮戰情室(Situation Room)秘密會面商討政策選項。但同往常一樣討論最終破裂,白宮貿易顧問納瓦羅(Peter Navarro)等貿易政策鷹派呼籲在投資問題上採取強硬路線,但其他人士則希望採取較溫和方法。姆努欽試圖引導顧問團達成一致意見,以便呈交特朗普審議。
據知情人士稱,強硬路線遇到的一個問題是,該投資限制計劃擬使用《1977年國際緊急狀態經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act of 1977, 簡稱IEEPA)。該法賦予總統廣泛權力來應對“非常規和特殊威脅”。
鑑於該法案常被用於制裁恐怖主義行為,將其用於貿易爭端可能會被視為過度使用。
此外,很難有辦法讓這套法律在不影響到非前沿產品的情況下適用於人工智能、生物技術等廣泛的商業領域。
一名官員說:“這顯然有難度。沒辦法設計出一套沒有漏洞的體系,總會有一些容易鑽的漏洞。” 美國官員稱,特朗普對利用投資限制嚴厲打擊中國的策略抱有顧慮,擔心這樣做可能抑制流向美國的總體投資,而且這些限制可能很難實施。
白宮還面臨來自國會的壓力,一些議員主張不要用激進的投資限制手段來實施打擊。在一項增強CFIUS權力的議案正在等待國會批准之際,議員們遊說白宮不要創建一個專門去阻撓投資的、完全獨立的機構。
得克薩斯州共和黨議員、參議院多數黨黨鞭John Cornyn說:“過去一段時間,我一直在就這件事與財長姆努欽溝通,白宮同時採取這兩種手段的話可能會讓人們感到困惑。”
白宮一直忙於應對國會議員在其他一些貿易問題上的反對意見。參議院6月19日以85-10的投票結果阻止特朗普取消向中國電信公司中興通訊股份有限公司(ZTE Co., 0763.HK, 000063.SZ, ZTCOY)銷售美國零部件的禁令。議員們也一直在抨擊特朗普對從加拿大、歐盟和其他盟友進口的鋼材徵收關稅,這些關稅措施已引發這些國家反擊。
特朗普已決定接受增強CFIUS權力這種做法,而不是與國會作對。上述CFIUS議案適用於中國和其他國家。
特朗普周二在一次白宮會議上做出決定前不久,眾議院以400票對2票的結果通過該議案。
圍繞中國政策的鬥爭遠未結束。參議院民主黨領袖舒默(Chuck Schumer)表示,上述放棄限制投資計劃的決定表明,特朗普無意與中國開戰。
舒默稱,特朗普再一次妥協,習近平明顯技高一籌。
特朗普的顧問們表示,有一種情況可以讓特朗普改變方向轉而採取更強硬的方式,那就是被視為對華軟弱。


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